績效評價要跟著專項債項目走

　　進一步加強地方政府專項債券績效管理勢在必行——

　　績效評價要跟著專項債項目走

　　今年，我國新增專項債規(guī)模達到3.75萬億元，實施績效管理意義重大。目前，各地已經(jīng)圍繞地方政府債務(wù)績效管理做了很多有益探索，但在評價指標體系建設(shè)等方面依然面臨多項挑戰(zhàn)。接下來，需要進一步提高評價質(zhì)量，在深度和精度上多下功夫，加強相關(guān)制度建設(shè)，進一步優(yōu)化協(xié)作機制。

　　財政部最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至11月30日，全國累計發(fā)行新增專項債券3.55萬億元，發(fā)行進度95%。當(dāng)這些寶貴的財政資金投入到各地各項目中時，如何確保每一分錢都花在刀刃上，真正釋放補短板穩(wěn)增長效應(yīng)？對此，業(yè)內(nèi)人士已凝聚共識——緊緊抓住績效管理這個“牛鼻子”。

　　各地加速探索步伐

　　“地方政府債務(wù)是財政資金的重要組成部分，理應(yīng)納入預(yù)算績效管理范疇。今年我國新增專項債規(guī)模達到3.75萬億元，實施績效管理意義重大。”中國財政科學(xué)研究院研究員、中國財政學(xué)會績效管理研究專業(yè)委員會主任委員白景明告訴記者，分析地方政府債務(wù)績效可以從宏觀和微觀兩個維度切入：宏觀角度主要考量其逆周期調(diào)節(jié)作用、補短板穩(wěn)增長效應(yīng)等；微觀層面可以按照資金形成過程分為融資績效和資金使用績效。

　　2018年，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，提出力爭用3年至5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。此后，各地圍繞地方政府債務(wù)預(yù)算績效管理的探索步伐不斷提速。比如，陜西省于2018年出臺政府債務(wù)管理績效評價暫行辦法，在全國率先啟動地方政府債務(wù)管理績效評價工作。今年，長沙市財政局將績效評價范圍擴展到專項債領(lǐng)域，評價范圍涵蓋2018年至2019年以來市本級政府專項債券項目，評價金額超80億元。

　　今年下半年，山東省財政廳組織對魯南高鐵（曲菏段）專項債券項目開展績效評價。這也是山東省首次對政府專項債券項目開展績效評價，涉及省級政府專項債券31.28億元。山東省還在近日出臺政府專項債券項目績效管理暫行辦法，明確把評價結(jié)果作為分配各地政府債券額度的重要參考依據(jù)。

　　不少地方還創(chuàng)新機制，將專項債績效管理不斷向前端延伸。比如合肥市讓省評審庫專家及業(yè)務(wù)骨干參與聯(lián)審，從專項債項目建設(shè)內(nèi)容是否符合專項債支持領(lǐng)域、項目前期是否成熟、項目收益測算是否科學(xué)合理等方面對項目嚴格把關(guān)。

　　“從實踐層面看，政府債務(wù)績效管理是全面實施績效管理的應(yīng)有之義。”廈門國家會計學(xué)院副院長鄭涌認為，政府債務(wù)績效管理要遵循講求績效、防范風(fēng)險，權(quán)責(zé)對等、借還匹配，全程跟蹤、壓實責(zé)任，公開透明、加強監(jiān)督的原則。

　　傾力破解多重挑戰(zhàn)

　　專項債周期長、環(huán)節(jié)多，對其進行精準科學(xué)的績效管理并不容易。“怎樣才能避免徒增工作量的形式主義？”“怎么才能讓評價指標精準對應(yīng)項目？”“對于多資金來源的‘拼盤’項目，如何評價財政資金作用？”記者和多位業(yè)內(nèi)人士交流時，聽到了這樣一些疑問。

　　財政部監(jiān)督評價局績效評價二處處長劉申鋒表示，從近年來審計和財會監(jiān)督情況看，地方政府債務(wù)還存在重融資、輕償還，債務(wù)與項目期限錯配、資金閑置浪費等問題，提高資金配置效率和使用效益迫在眉睫。地方政府債務(wù)能不能發(fā)揮預(yù)期效果關(guān)系到我國財政長期預(yù)算平衡，以及能否為經(jīng)濟社會發(fā)展持續(xù)提供稅源。

　　“當(dāng)前，一些地方開展的政府債務(wù)績效評價，有的主要是對債務(wù)管理工作的考核，有的是具體債務(wù)項目的績效評價，如何圍繞地方政府債務(wù)的‘借用管還’建立全生命周期的績效評價工作機制還有待深入探索研究。”劉申鋒認為，地方政府債務(wù)績效管理目前在面上已經(jīng)鋪開了，但仍需要進一步提高評價質(zhì)量，在深度和精度上多下功夫。

　　在中央財經(jīng)大學(xué)教授溫來成看來，專項債項目績效評價指標體系建設(shè)依然面臨多重挑戰(zhàn)。例如，如何平衡項目建設(shè)的跨年度性與財政績效評價的年度性；怎樣做好項目事前績效評價環(huán)節(jié)的選擇與指標設(shè)計；如何在設(shè)置績效目標時做好部門之間的配合等。

　　與此同時，不同專項債項目具有不同行業(yè)屬性，要對其進行科學(xué)準確的績效評價就需要有更專業(yè)的人才隊伍支持，而這方面目前依然是個短板。此外，對于惠民生補短板的專項債，公眾滿意度是一個重要衡量指標，這項指標具體怎么設(shè)置，如何量大面廣、準確高效地獲取數(shù)值和意見，也是一個難點。

　　績效監(jiān)管應(yīng)更精準科學(xué)

　　難題需要通過實踐探索來破解。“應(yīng)加強事前績效評價，從源頭上做好績效導(dǎo)向下的項目識別，同時應(yīng)進一步完善覆蓋項目全周期的信息披露機制。”中國財政科學(xué)研究院研究員、中國財政學(xué)會績效管理研究專業(yè)委員會秘書長王澤彩認為，要利用專項債券項目績效管理信息平臺推進項目信息精細化、透明化，大力提升平臺的數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、績效信息可視化能力，為績效監(jiān)管提供強有力技術(shù)支持。

　　“專項債績效評價應(yīng)堅持‘一般’與‘特殊’相結(jié)合。在績效覆蓋所有專項債券項目前提下，歸納總結(jié)涵蓋內(nèi)容全面、體現(xiàn)一般性的評價指標值，建成不同區(qū)域、不同項目、不同時間可比的績效目標和指標庫。”王澤彩表示。

　　業(yè)內(nèi)人士也建議進一步加強相關(guān)制度建設(shè)，進一步優(yōu)化協(xié)作機制。“應(yīng)加快建立地方政府債務(wù)項目績效管理制度、工作流程、操作指引、共性績效指標框架，以及分行業(yè)分領(lǐng)域績效指標模板。”鄭涌建議，應(yīng)促進項目、預(yù)算和績效管理一體化，推動實現(xiàn)地方政府債務(wù)項目績效管理全覆蓋，同時應(yīng)加強與人大、監(jiān)察、審計等機構(gòu)的協(xié)調(diào)配合，加大信息公開力度，確保地方政府債務(wù)資金安全高效。

　　當(dāng)前，有不少第三方機構(gòu)已積極參與到專項債績效評價中，逐步積累了一些經(jīng)驗做法。據(jù)正衡房地產(chǎn)資產(chǎn)評估有限公司總經(jīng)理張黎介紹，面對專項債項目多主體的特點，他們專門設(shè)置了兩套指標，一套針對項目主管部門也就是地方政府，重點考量其對專項債的管理能力；對于項目實施單位，則聚焦在提高專項債使用績效和提高項目運行效率等方面。面對多資金來源的“拼盤”類專項債項目，他們也化繁為簡——衡量項目效果效益時以全投資情況為準。

　　讓專項債績效評價簡明好操作也是多方共識。多位專家認為，專項債項目審批涉及多部門，在委托其他部門開展績效評價尤其是事前績效評價時，指標應(yīng)簡明扼要，抓住關(guān)鍵。

　　“在產(chǎn)出類的指標設(shè)置中，產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量指標應(yīng)該充分體現(xiàn)行業(yè)特色。指標設(shè)置要能兼顧數(shù)據(jù)的可獲性和成本。”溫來成認為，在設(shè)置績效類指標時，應(yīng)注意經(jīng)濟效益指標要體現(xiàn)項目還本付息能力，生態(tài)效益指標要和項目性質(zhì)保持一致，社會效益指標要能反映項目建設(shè)側(cè)重點。記者 董碧娟