用立法保障學(xué)前教育公共性

　　2020年9月《草案》發(fā)布并在全國(guó)范圍廣泛征求意見(jiàn)，這是學(xué)前教育法治建設(shè)的里程碑。早在1998年，全國(guó)人大常委會(huì)委員、北京師范大學(xué)龐麗娟教授就提出要制定學(xué)前教育法。經(jīng)過(guò)各界20多年的研究、推進(jìn)，2018年，《學(xué)前教育法》被十三屆全國(guó)人大納入立法規(guī)劃一類立法項(xiàng)目，學(xué)前教育立法問(wèn)題由“是否立法”進(jìn)入“如何立法”的新階段?！恫莅浮返陌l(fā)布和意見(jiàn)征求，既是對(duì)學(xué)前教育發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求的積極回應(yīng)，也是對(duì)科學(xué)立法的積極回應(yīng)。

　　由于與公共福祉有重要關(guān)聯(lián)，學(xué)前教育具有顯著的公共性。從教育運(yùn)作客觀要素的表征看，學(xué)前教育的公共性是指學(xué)前教育涉及社會(huì)公眾、公共財(cái)政以及社會(huì)資源的使用，影響社會(huì)成員共通的必要利益。教育的公益性、公平性、合理性、自主性等其他性質(zhì)均由這一基本屬性而生。

　　  維護(hù)學(xué)前教育的公益性

　　公益性要求個(gè)人利益和社會(huì)利益最大限度同時(shí)滿足?！恫莅浮返谌龡l規(guī)定，“學(xué)前教育是學(xué)校教育制度的起始階段，是國(guó)民教育體系的重要組成部分，是重要的社會(huì)公益事業(yè)”，明確了學(xué)前教育公益性以及公益性保護(hù)這一重要原則。

　　為維護(hù)學(xué)前教育公益性，《草案》一方面確立了“學(xué)前教育實(shí)行國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府和設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級(jí)人民政府為主管理的體制”，明確“政府主導(dǎo)、以政府舉辦為主”。通過(guò)第六章“投入與保障”的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育政府投入為主以及普及普惠安全優(yōu)質(zhì)，強(qiáng)化了政府在實(shí)現(xiàn)教育公益性方面的責(zé)任。另一方面，針對(duì)實(shí)踐中的問(wèn)題，《草案》在第三章和第六章分別規(guī)定幼兒園的規(guī)劃與管理監(jiān)督制度，規(guī)定了收費(fèi)和經(jīng)費(fèi)管理制度、幼兒園園長(zhǎng)任職資格制度以及舉辦限制、逐利限制、保育與教育中的禁止行為、從業(yè)禁止的類型等。同時(shí)，《草案》在具體規(guī)定政府及其行政部門權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ)上，還在法律責(zé)任部分規(guī)定了政府責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。這些對(duì)于規(guī)范學(xué)前教育發(fā)展，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育公益性都有積極意義。

　　  確保學(xué)前教育的公平性

　　公平性要求全體適齡兒童享有接受規(guī)定年限學(xué)前教育的均等機(jī)會(huì)。由教育市場(chǎng)化引發(fā)的不公平問(wèn)題在學(xué)前教育領(lǐng)域較為突出。既有不同性質(zhì)、不同類型幼兒園之間的不公平，也有學(xué)前教育教師與公立中小學(xué)教師間的不公平，還有城鄉(xiāng)不同地區(qū)或相同地區(qū)不同群體幼兒享受教育資源的不公平，入園難、入園貴的困境未能有效解決。

　　學(xué)前教育的公平性要求國(guó)家加大財(cái)政支持，運(yùn)用公共經(jīng)費(fèi)舉辦、扶助、運(yùn)作和管理學(xué)前教育，確保人民公平享有接受學(xué)前教育的機(jī)會(huì)。對(duì)此，《草案》第五條關(guān)于“依法享有平等接受學(xué)前教育的權(quán)利”的規(guī)定，為保障兒童享有平等的受教育機(jī)會(huì)提供了依據(jù)。為維護(hù)學(xué)前教育公平，《草案》一方面明確政府對(duì)于學(xué)前教育發(fā)展的職責(zé)；另一方面還規(guī)定了政府舉辦公辦幼兒園、政府投入為主、弱勢(shì)資助、發(fā)展學(xué)前特殊教育等制度。

　　   關(guān)注學(xué)前教育發(fā)展的合理性

　　合理性要求充分、客觀反映兒童發(fā)展、學(xué)前教育以及立法的客觀規(guī)律和訴求。改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)在我國(guó)學(xué)前教育領(lǐng)域發(fā)揮著十分重要的作用。一方面，基于對(duì)利益的追求，學(xué)前教育“小學(xué)化”傾向嚴(yán)重，尤其是大量低水平運(yùn)作或無(wú)證幼兒園不尊重兒童身心發(fā)展規(guī)律，不利于兒童健康成長(zhǎng)。

　　對(duì)此，《草案》第四章關(guān)于保教原則、保教內(nèi)容與方式、課程資源以及教科書(shū)限制、保育與教育中禁止行為的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)根據(jù)學(xué)前兒童年齡特點(diǎn)和身心發(fā)展規(guī)律，科學(xué)實(shí)施保育與教育活動(dòng)。這些都凸顯了學(xué)前教育的特點(diǎn)與要求，符合學(xué)前教育發(fā)展規(guī)律。

　　另一方面，雖然國(guó)家適時(shí)出臺(tái)政策、行政法規(guī)、部門規(guī)章對(duì)學(xué)前教育予以干預(yù)，但囿于法規(guī)、規(guī)章效力層次低，強(qiáng)制性與約束力缺乏，加之部門職責(zé)分割的限制，諸如政府投入、辦園體制、管理機(jī)制、師資等諸多問(wèn)題并未得到有效解決?！恫莅浮穼?duì)此進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定，同時(shí)注意與《教育法》《未成年人保護(hù)法》以及《義務(wù)教育法》等法律的銜接與協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家立法強(qiáng)力保護(hù)和高位協(xié)調(diào)，形成了以法律為基礎(chǔ)的學(xué)前教育治理框架。

　　   保障學(xué)前教育的自主性

　　自主性要求維護(hù)學(xué)前教育的開(kāi)放性和多元性，確立辦園自主權(quán)，保障學(xué)前教育充分、高質(zhì)量、多元供給。當(dāng)前，學(xué)前教育暴露出的問(wèn)題日漸增多，公辦園、公辦性質(zhì)園、普惠園、營(yíng)利性民辦園等不同性質(zhì)幼兒園并存，還出現(xiàn)了“超級(jí)園”“概念園”等?！恫莅浮吩趶?qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)、強(qiáng)化政府職責(zé)、明確監(jiān)督管理制度的基礎(chǔ)上，確立了公辦園、社會(huì)力量辦園、普惠性民辦園、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體等舉辦的幼兒園，以及營(yíng)利性幼兒園的法律地位，建立了學(xué)前教育開(kāi)放、多元的辦園體系。

　　同時(shí)，《草案》在幼兒園內(nèi)部管理上，明確了園長(zhǎng)的產(chǎn)生及園長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，肯定了學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的自主權(quán)。另外，在幼兒園保育教育的內(nèi)容、方法上，規(guī)定“國(guó)務(wù)院教育行政部門制定幼兒園教育指導(dǎo)綱要和學(xué)前兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南，地方各級(jí)人民政府教育行政部門依據(jù)職責(zé)組織實(shí)施，加強(qiáng)學(xué)前教育教研和業(yè)務(wù)指導(dǎo)”。這些規(guī)定，有助于學(xué)前教育機(jī)構(gòu)自主選擇管理模式，形成具有特色的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)理念和文化。

　　學(xué)前教育立法，對(duì)維護(hù)學(xué)前教育公共性，保障學(xué)前教育規(guī)范發(fā)展有重大意義?！恫莅浮窇?yīng)進(jìn)一步系統(tǒng)、審慎思考學(xué)前教育法所面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，著力解決學(xué)前教育發(fā)展不均衡、不充分與人民群眾對(duì)公平、高質(zhì)量、多樣化學(xué)前教育需求之間的矛盾。同時(shí)，科學(xué)設(shè)計(jì)不同主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，保證“政府投入為主”職責(zé)的全面落實(shí)。此外，應(yīng)針對(duì)不同學(xué)前教育機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)不同標(biāo)準(zhǔn)，明確相關(guān)主體行為規(guī)則，真正發(fā)揮學(xué)前教育立法功能。　　余雅風(fēng)

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