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3047798688@qq.com昨天，一份名為《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》的重磅文件由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)。
《意見》共分六部分、16條細則，全文不長，但分量絕對不輕：牽頭起草單位人力資源和社會保障部把它稱為“首次構建了促進勞動力和人才社會性流動的政策體系框架”；
而《意見》提出的“全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件”也激起了輿論千層浪。
放開放寬大城市落戶條件這回動了真格？將對重點人群、城市化推進產(chǎn)生哪些影響和挑戰(zhàn)？
這就得好好聊聊了。
《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》發(fā)布
一
我們都知道，城市化存在梯度，進城落戶政策的制定首先要與城市規(guī)模掛鉤，而戶籍制度的調(diào)整也會與人口流動密切關聯(lián)。
早在進城落戶政策出臺之前，我國城鄉(xiāng)人口就已經(jīng)開始按照梯度流動，一般來說有三個途徑：
一是通過升學實現(xiàn)的職業(yè)流動。上個世紀末，中國啟動大學擴招政策，高考錄取率和錄取人數(shù)不斷攀升，而與升學帶來的人口流動和社會流動相應，高校畢業(yè)生也成了一線和準一線城市人口增加的主力。
二是農(nóng)民跨區(qū)域流動。目前，我國農(nóng)民工人數(shù)超過2.8億，青壯年勞動力往往會從農(nóng)村流入城市，從中西部地區(qū)流入東部沿海地區(qū)，這部分人口推動了流入地的常住人口規(guī)模擴大、城鎮(zhèn)化率提高。
三是購房。島叔老家的農(nóng)民，十多年前流行到鄉(xiāng)鎮(zhèn)買宅基地建房，七八年前流行到縣城購房，最近三五年則開始到地級市買房。農(nóng)民涌向哪里，哪里房價就開漲。
那這回的《意見》影響了哪些人群的流動？
逐條分析，“全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制”主要是針對農(nóng)民群體，意味著他們將從之前的自由進縣城，轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢宰杂傻讲糠值丶壥新鋺簟?/p>
“全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件”，說的是一些重點人群，比如大專本科畢業(yè)生，通過升學、就業(yè)能夠順利遷入到中西部地區(qū)省會城市，或是一些地區(qū)的省內(nèi)排行第二、第三的重點城市。
“完善城區(qū)常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策”則意味著，一線城市和準一線城市將繼續(xù)執(zhí)行積分落戶政策，精簡積分項目，目標人群是優(yōu)秀人才。
幾條政策比對下來就會發(fā)現(xiàn)，這一輪放開放寬大城市落戶政策，影響的主力人群依然是農(nóng)民群體，已經(jīng)在地級市購房的農(nóng)民這回可以無障礙地在當?shù)芈鋺?，同時還能吸引一批沒有購房的人去購房。
這種梯度型的城市化政策與進城落戶政策，在很大程度上貼合著中國的社會流動趨勢。
?。▓D源：IC photo）
二
基于歷史原因，我國形成了通過戶籍來區(qū)分的城鄉(xiāng)二元結構。
改革開放前，通過城鄉(xiāng)二元制度設計，國家從鄉(xiāng)村提取資源，支持社會主義工業(yè)化建設；改革開放后，社會主義市場經(jīng)濟逐步確立，我國形成了全國統(tǒng)一勞動力市場，農(nóng)民進入城市就業(yè)，國家推動“同工同酬”。
到了十六大之后，過去的“剝奪型”城鄉(xiāng)關系又演變?yōu)?ldquo;保護型”城鄉(xiāng)關系。國家實施以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，政策上也相繼提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會主義新農(nóng)村建設、城鄉(xiāng)一體化、鄉(xiāng)村振興等。
而之所以要放寬城市落戶政策，進一步促進要素在城鄉(xiāng)之間流動，也正是基于這種“保護型”城鄉(xiāng)關系一路發(fā)展，得來的不少好處。
上世紀七、八十年代至今，我們先是引入市場手段，優(yōu)化資源配置，引導要素在城鄉(xiāng)流動；同時又采用針對鄉(xiāng)村的保護型政策，成功避開了發(fā)展中國家普遍出現(xiàn)的“農(nóng)民進城、資本下鄉(xiāng)”。
一方面，市場在資源配置中起決定性作用。農(nóng)民自由流動、自由遷徙、自由擇業(yè)，農(nóng)業(yè)剩余勞動力被釋放出來，工業(yè)和農(nóng)業(yè)兩個領域的勞動生產(chǎn)率都得到極大提高。
另一方面，始終堅持正確的社會政策。農(nóng)業(yè)、農(nóng)民在一定時期內(nèi)處于弱勢，如果將其全部放在市場中，必然會造成城鄉(xiāng)差距進一步擴大，農(nóng)民被擠垮。因而在放開農(nóng)村勞動力向城市流動的同時，我國也對資本下鄉(xiāng)設了限，有效避免資本對鄉(xiāng)村的掠奪。
在“保護型”城鄉(xiāng)關系下，農(nóng)民可以自由到城市就業(yè)，獲得更高收入；進城失敗的農(nóng)民呢，也有農(nóng)村和土地作為保底，進可攻，退可守，城市化過程極具“彈性”。中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，存在如此大規(guī)模的人口流動，卻沒有出現(xiàn)“貧民窟”，這是奇跡。
而在國家加大向農(nóng)村投入資源、推動城鄉(xiāng)公共服務均等化背景下，這回《意見》所提“推進基本公共服務均等化，常住人口享有與戶籍人口同等的教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等基本公共服務”等政策逐步落實的情況下，城鄉(xiāng)戶籍的福利內(nèi)涵，將逐步縮小和取消。
理想狀態(tài)下，未來的戶籍將只具有登記意義，背后不再包含“教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障”上的區(qū)別。
有朋友問，那政策上為何還要取消或降低城市落戶門檻、推動農(nóng)民群體的戶籍流動？《意見》提出“以戶籍制度和公共服務牽引區(qū)域流動”，本質(zhì)上是要進一步提升當前的戶籍城市化率。
而就農(nóng)民的個人選擇而言，一些在縣市買房的農(nóng)民，覺得能同時擁有土地權利，認定農(nóng)村戶籍的含金量更高，落戶意愿相對不強；
對于選擇落戶到城市的農(nóng)民來說，短期內(nèi)超大特大城市仍存在流入門檻，這回政策的利好，主要是鼓勵這部分鄉(xiāng)村人口將戶籍移入三、四線城市。
三
有意思的是，這輪城市化/城市戶籍推進的加速，也日益改變著我國的社會結構。在政策引導、房地產(chǎn)推動、教育城鎮(zhèn)化拉力等作用下，我國正從以往的城鄉(xiāng)“二元”結構走向城鄉(xiāng)“三元”結構，面臨著不小的機遇和挑戰(zhàn)。
過去，農(nóng)民在鄉(xiāng)村完成家庭再生產(chǎn)，到城市就業(yè)，大部分人的歸屬地仍是在鄉(xiāng)村。而現(xiàn)在，相當一部分農(nóng)民在縣市買房，落定戶籍，下一代教育在縣市完成。農(nóng)民的流動路徑，從“農(nóng)村→城市就業(yè)→鄉(xiāng)村養(yǎng)老”，轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;農(nóng)村→城市就業(yè)→城市定居”。
通常來講，農(nóng)民很難在特大超大城市買房，也沒有能力在沿海就業(yè)地買房，絕大部分農(nóng)民外出到一、二線城市和東部沿海地區(qū)打工后，會攢錢回到家鄉(xiāng)的縣市買房。
“超大特大和東部沿海城市——中西部三四線城市——鄉(xiāng)村”這一“三元”結構由此形成。
過去，城鄉(xiāng)完全是兩套社會系統(tǒng)。農(nóng)村有田有地，城市由市場配置資源。而正在形成的“三元”社會結構，則在一、二線城市與鄉(xiāng)村之間，產(chǎn)生了“非農(nóng)非工”的第三部分。
這“第三部分”的城市毫無工業(yè)化支撐，因而需要兩頭支持：一由鄉(xiāng)下支持，年輕人在縣市買房，多數(shù)靠父母拿出血汗錢支持，鄉(xiāng)下種地的中老年人，每到節(jié)假日要送菜送油送雞蛋到縣市給孩子吃；
二靠沿海務工滋養(yǎng)，常見的形態(tài)是，女性居住在縣市“陪讀”，丈夫到沿海地區(qū)和更大的城市打工，寄錢回家。
在原來的城鄉(xiāng)“二元”結構下，人口在城鄉(xiāng)之間自由流動，優(yōu)勢群體進入城市生活，有穩(wěn)定職業(yè)，成為新興市民；還有一部分人在努力之后，沒有條件進入，就返回鄉(xiāng)村繼續(xù)做農(nóng)民。
進入城鄉(xiāng)“三元”結構后，相當一部分返鄉(xiāng)農(nóng)民進入縣市生活。這個群體就業(yè)不充分，收入不穩(wěn)定，消費卻不落后，大部分人過上了“偽中產(chǎn)”生活。他們既缺乏土地上的“安全感”，也缺乏城市中等收入群體基于固定職業(yè)形成的“穩(wěn)定感”。
推動農(nóng)民進城落戶、提高城市化率的一個重要目的是通過拉動經(jīng)濟增長來促進就業(yè)、穩(wěn)定社會。但也需注意到，城鄉(xiāng)“三元”社會結構并不比城鄉(xiāng)“二元”結構更穩(wěn)定。
放開放寬大城市進城落戶政策，因而就需要密切注意“三元”社會結構帶來的挑戰(zhàn)，在政策推進過程中，一些配套措施也應有所部署：
比如穩(wěn)妥推進城市化，要警惕一些地區(qū)為拉動房地產(chǎn)而誘導農(nóng)民進城，堅持政策定位，不將房地產(chǎn)作為刺激經(jīng)濟的手段；又如做好產(chǎn)業(yè)布局，城市化離不開工業(yè)化，要堅持三輪驅(qū)動的發(fā)展思路。
再就是要推進縣域治理，中西部三四線城市，需要著力解決好進城落戶人口的公共服務供給問題，醫(yī)療、教育、社會治理缺一不可。
最后，要堅守“三農(nóng)”政策底線，改革宅基地制度、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地制度、農(nóng)用地制度所必須堅持的方向是——土地留在農(nóng)村，要防止各種力量下鄉(xiāng)與民爭地、與民爭利。
如《意見》中所說，“破除妨礙勞動力、人才社會性流動的體制機制弊端”“使人人都有通過辛勤勞動實現(xiàn)自身發(fā)展的機會”的同時，流動的社會亦需始終兜牢民生底線。后續(xù)政策的施行，也應立足這一點來考量。
文/桂華（武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心教授、博士生導師）
