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3047798688@qq.com第一財經消息，已經過去14年了，王軍于2010年全款購買的新房，如今仍在停工。
當年，王軍在西安的國際幸福城選購的那套房，原本是想給兒子當婚房的。如今，孫子都已經11歲了，他的這套房子卻仍未交房。
國際幸福城是西安眾多城中村改造（下稱“城改”）項目中的一個，包括王軍在內的400多名購房者至今無法入住。而放眼整個西安，因城改項目停工而無法入住新房的購房者，則遠不止上述400人。
位于西安市柳鶯路的易合坊，是灞橋區香王村的城中村改造項目，先后有數百名業主在此購房。但是，這個由西安四德置業有限公司（下稱“四德置業”）開發的城改項目，最終于2012年停工。如今，四德置業已先后30多次被列為失信執行企業，50多次被強制執行。
西江月，是未央區王家棚村的城改項目，其投資主體西安新里程投資有限公司（下稱“西安新里程”）同樣因資金鏈斷裂導致項目停工，數以百計的購房者無法按時收房。
一份來自西安市城中村(棚戶區)改造事務中心（下稱“西安城棚改中心”）的資料顯示，西安市大規模系統地進行城中村和棚戶區改造工作，始于20世紀初。截至2023年中旬，全市共有城棚改項目368個，涉及群眾26.7萬戶、86.8萬人。
而在城改啟動前，西安市城六區共有624個行政村，在全國副省級城市中，是城中村數量較多的城市之一。
其中一些城改項目的停工與波折，既折射出西安市在城中村改造過程中的嘗試與探索，也暴露出在探索過程中各方的博弈與沖突。
外行“占坑”
國際幸福城由陜西宏潤房地產開發有限公司（下稱“宏潤地產”）開發，胡緒峰任該公司法定代表人兼董事長——最近，他因自稱遭遇“套路貸”而失去巨額股權，被不少媒體關注。
胡緒峰的命運，因城改而變。在參與城改之前，他原本是一個建筑“包工頭”。
胡緒峰在接受第一財經記者采訪時說，國際幸福城是西安市灞橋區穆將王村的城改項目。他正是借由穆將王村城改項目的啟動，從一個包工頭轉型為開發商。
胡緒峰說，當時，根據當時西安市的城改政策，城中村的村委會在合作對象的選擇上，擁有較大的自主權。
據西安城棚改中心介紹，西安市城中村改造自2002年以來，經歷了起步、探索和全面發展三個階段。
2002年起，西安市按照“自籌資金，自我改造，自我發展”的“三自”方針進行城中村改造。這種村集體主導的改造的模式中，改造資金通常由村集體經濟以及村民家庭進行經濟投資。
不過，對于西安市的大部分城中村而言，村集體經濟與村民家庭經濟能力，尚不足以支撐舊村整體改造的重任；并且改造中涉及村民利益問題，許多關鍵因素尚不明確，使村民缺乏參股投資的積極性。相應的配套政策也不完善，加之建新不拆舊和資金匱乏等問題，造成城改工作進展緩慢。
于是2005年3月，西安市成立了城中村改造工作領導小組，開始嘗試政府主導模式，當時明確的城中村改造基本原則為：“政府主導，以區為主，市場運作，改制先行，改建跟進，尊重民意，利民益民”。
但政府主導模式聽起來很美好，現實卻是需要大筆的資金做支撐，尤其是對于西安這種城中村數量多、規模大、問題重、改造任務艱巨的地方來說更是如此。而西安一直以來面臨的最大問題就是兩個字：沒錢。
無奈之下，西安在以往“三自”的村集體主導路徑基礎上經過一番雜糅，提出了“政府主導，市場運作”的城改思路。通過引入開發商，推進城中村改造工作。
2006年9月，經人介紹，胡緒峰開始就城中村改造與穆將王村方面接觸。彼時，他年僅26歲，此前并無房地產開發經驗，但曾通過掛靠工程公司，承攬過一些項目的建設施工。
胡緒峰參與穆將王村城改之時，正是西安在總結過去“自籌資金，自我改造，自我發展”三自方針經驗教訓的基礎上，經過研究、摸索，正式開始進入“政府主導、市場運作”的城改新探索。
當地房地產研究專家馮駿在接受第一財經記者采訪時說，正是由于當年的“市場運作”，最終導致當年一些沒有房產開發經驗的人，成功拿到城改項目，這些人不一定具備資金、開發經驗等方面的“硬實力”，但都具有較強的人脈、人際關系等“軟實力”。
在馮駿看來，這些城改的“外行”對城中村改造的復雜性缺乏足夠的了解，在爭取項目的過程中有一種無知者無畏的勁頭：哪怕一個城改項目要花100個億，自己只有1000萬，也敢拿下，“先把合同簽好，先占住‘坑’。”
2007年3月19日，穆將王村村委會與胡緒峰的宏潤地產簽署《穆將王城中村聯合開發協議》：穆將王村共有約785畝土地可供開發，除去法律規定的留用土地，以及用于建設、安置村民的18萬平方米的多層樓房的土地，其余部分均由胡緒峰自主開發，胡緒峰則向村民支付拆遷補償款2500萬元。
785畝的土地面積，也讓穆將王村成為當年西安市首批最大城改項目之一。據馮駿介紹，當時不少城中村，交通、位置都非常好，相當于整個西安的“白菜心”，其中就包括穆將王村。
類似的項目，還有易合坊。該項目的開發商四德置業，于2011年獲得香王村城改項目建設開發權，但直到兩年后的2013年，四德置業才取得房地產開發資質證書。
那么，為什么政府會同意這樣的開發商拿下體量動輒數百畝的城改項目？為此，第一財經先后與西安市有關方面聯系，但截至發稿，對方仍拒絕接受采訪。
當地一位專家則在接受記者采訪時對此分析稱，當時，從政府的角度看，希望能通過改造城中村，盡快改善城市形象，而當時愿意介入城改的開發商，特別是國央企開發商，卻對比積極性不高，即便愿意談，也會在土地合規性等多方面提出幾乎苛刻的要求，這讓當地政府感覺難以合作。而此時，一些地方老板卻對城改興趣頗高，在這種情況下，政府秉持著“來的都是客”，你愿意干，我就盡可能支持，最終導致大批原本并不具備實力的開發商入局。
“黑洞”
即便是當年曾年輕氣盛的胡緒峰，如今再談起仍陷入糾紛的穆將王村城改項目時，心里已經沒有了當年的雄心。他說，自己既低估了城中村改造的風險，又在資金鏈緊張時，被民間借貸者盯上。
2007年5月，在與穆將王村簽訂合同兩個月后，宏潤地產同時開工了8棟多層安置房、4棟可銷售房源的建設。穆將王村也成立了由村民組成的工程處，進駐工程現場。
據胡緒峰介紹，此時，穆將王村村委會時任主要成員又通過中間人向他提出索賄的暗示，而他最終按照要求將資金打進了對方賬戶。這樣的情節雖然出自胡緒峰的講述，但第一財經記者在查閱資料時發現，當地的其它城改項目也出現過開發商向項目所在地村干部行賄的情況。
2008年年底，穆將王村委會換屆改選，村委班子產生變動。與此同時，胡緒峰發現，國際幸福城的項目工地上，開始出現一些阻礙施工的閑雜人員，甚至項目工地與售樓部的大門，也多次無故被鎖。
2010年3月26日，宏潤地產與穆將王村簽訂補充合同。
“主要的商務條款發生了三大變化，”胡緒峰說，新合同雖然名義上是補充合同，但實際上卻是基本上推翻了原合同條款：第一，是原來約定的785畝地除安置外的其他全部剩余土地，變成了420畝；第二，是原來約定的向村民交付18萬平方米的多層（無電梯）安置房，現在，村民不要了，要求重新給他們蓋15萬平米的高層（帶電梯）；第三，原來約定的是拆遷補償款2500萬元，是等到拆了房才給錢，不拆房不給錢，現在不僅拆遷補償款提高到了1.4億元，而且還要一次性付款。
“由此導致的結果是，原來我手上不缺錢，后來就變成了我手上缺一堆的錢。”胡緒峰發現，面對巨大的資金缺口，公司卻很難從銀行貸款，因為土地的手續不全。
直到此時，胡緒峰才終于發現，城改背后的“黑洞”，遠比正常的房地產開發難度要大得多。
其中的難點就在于，一般而言，正常的土地開發，是地方政府先進行一級土地整理，對目標地塊進行拆遷，并在實施“三通一平”后，再啟動“招拍掛”；地產開發商拍得土地后，按照要求進行二級開發。
但此時的城中村土地，卻相當于“一二級聯動”，開發商與村委會簽完合同，一方面要對村里的土地進行一級整理，另一方面又得在已經整理的土地上實施二級開發，但此時，應該辦理的土地手續可能還沒辦完，房子卻已經開始建了。馮駿也說，在當時的環境下，很多人對城改的理解簡單粗暴，認為不就是蓋房子嘛，實際上，城中村改造中，牽扯的利益主體特別多，對法務的要求，對政策的要求，以及對各種關系的處理，都有很高的要求。
難以從銀行獲取貸款的胡緒峰，一方面加大了向市場售賣新房的銷售力度，另一方面，也開始到處尋找民間資金。
他首先找到的，是曾經相識的一位熟人。2010年5月，他通過向一位熟人質押宏潤地產18%的股權，獲得了8000萬元借款。
到了第二年，2012年1月，當年臨近春節時，胡緒峰為了給工地上的工人結算工資，又與另一民間借貸者簽訂了借款合同，先是借款600萬元，之后，又追加到2200萬，宏潤地產以75%股權質押。
之后，胡緒峰便失去了對國際幸福城的實際控制權。
隨后，胡緒峰又發現，在失去對宏潤地產的控制后，陜西佳馨源實業有限公司悄然成為“國際幸福城”的新開發商，而依據則是一份簽訂于2014年11月27日的三方協議。
不甘出局的胡緒峰，開始到處投訴，而他自己也因被當地警方調查不得不“出逃”外地、隱匿行蹤。
此后，伴隨著利益相關方對于國際幸福城的爭奪，項目施工也在歷經波折后，最終停工。之后，雖然經央視等多個媒體曝光，國際幸福城的村民安置房部分得以交付，但王軍等400多名業主購買的房子，卻依然停工至今。
同樣未能等到按時交付的，還有易合坊、西江月、富銘新一城、時豐中央公園、中環國際城、江林新城、華安紫竹苑等樓盤的業主們。
這些樓盤大多是城改項目。項目背后，則是房地產開發企業與被拆遷的村民、建筑施工企業、購房者、以及民間借貸人等多方利益的交織、沖突。而資金鏈的緊張，是這些項目未能按時交付的重要原因。
如何化解
如今，距離王軍購房已經過去14年，國際幸福城所在區域的房價，也從當初的兩三千元飆漲至近萬元，但王軍的房屋，既未能按時交付，又淪為“違建”。他只好以每月3000多元的房租，在西安租賃了一套房屋，以安頓漂泊不定的家人。
2019年末，西安市國土資源局在一份“土地行政處罰決定書”中稱，“我局于2019年12月20日對你(單位)未經批準非法占地一案立案調查……決定處罰如下：1.沒收陜西宏潤房地產開發有限公司在非法占地上建設的住宅樓2棟及其他設施：2.對陜西宏潤房地產開發有限公司非法建設占地面積11541.6平方米(折合17.3畝)的行為，按每平方米10元，處以115416元罰款。”
面對此種狀況，國際幸福城所在的灞橋區政府表示，對上述資產進行罰沒后，灞橋區已成立工作專班，對該地塊土地報批、規劃等手續進行辦理，目前，正在推進后續工程施工。
“胡旭峰的情況不是個案，他雖然是受害者，但導致這樣的結果，也是由于他的一些疏忽或不專業。”一位曾在2006年就參與西安城改的當地房產人士說，當時，由于胡旭峰自身對整個項目的資金安排不夠審慎，結果，資金鏈一出問題，就開始著急了，“病急亂投醫”。
“（當時）類似胡旭峰這樣的項目開發商，還有很多。”這位西安地產人士說，此種局面對西安城改而言，最終導致的結果便是，不少城改項目因資金鏈斷裂最終停工乃至“爛尾”。
西安市住房和城鄉建設局也表示，由于部分項目投資主體實力不足、資金來源單一；項目拆遷周期較長、土地手續辦理緩慢融資難；政府規劃、土地等政策調整增加了項目難度，以及資金鏈斷裂的項目存在接盤困境等原因，在上述368個城棚改項目中，有99個項目未完成回遷。
西安市城棚改中心亦在一份復函中承認，城改是近十年來城市發展的新課題，相關立法不多，西安市前期為了推動城改工作，創造性頒布了多部城改政策，隨著依法治國的要求不斷提升，部分政策被廢止，城改項目推進更加緩慢，參與企業經營更加困難。“作為一個因城中村改造而生的政府部門，我們為曾經的城改‘西安模式’驕傲，也切身感受著城改之痛。”
陜西省法學會破產法研究會也在一份報告中建議，針對處于困境中的城（棚）改項目，可通過司法重整實施拯救，以最大限度地化解矛盾，實現社會各方共贏。
不過，在馮駿看來，在經過20多年后，西安城棚改過程中，已經形成了村民、業主、開發商、民間資本等各種利益糾葛，大家各有訴求，利益格局很難被平衡。
“如果產權不復雜，政府推動幾方努力一下，還有可能（解決），但如果產權過于復雜，遺留問題過于矛盾、過于多，就不是一下能解決的了。”也因此，馮駿建議，可以考慮參照各地正在推行的城市更新，對未來的城棚改，也需要一個整體綜合解決方案，也就是說必須是內因驅動，不能像過去那樣，以傳統的拆建、銷售模式去推動，而是以運營思維來推動遺留項目的最終解決。
西安市也在今年3月18日下發的《關于印發2024年為民辦實事實施方案的通知》中表示，將加大對停工樓盤的整治、復工力度。在列舉的2024年十個方面30項為民實事實施方案中，就包括推進“保交樓”、推進回遷安置項目建設等。
“由市防范化解商品房延期交房工作專班持續加強‘保交樓’項目的統籌協調和指導監督，不斷健全完善市級部門橫向聯動、市區兩級專班縱向協同的工作機制，合力推進任務清零。”西安市在上述通知中稱。
（文中王軍、馮駿為化名）
