“居委會告縣政府”訴訟的背后，是長期以來當地居民和鶯歌海鹽場的土地矛盾

海南省樂東縣鶯歌海鎮新二社區居委會一紙訴狀，將縣政府和縣自然資源和規劃局（下稱縣自規局）告上法院，并將海南鶯歌海鹽場有限公司列為第三人。

新二社區黨支部書記、居委會主任陳文玉是名“85”后，作為一名基層女干部，她壓力很大：“土地是老百姓的命根子，誰也不愿意走上（訴訟）這條路，但我們已別無選擇。”

澎湃新聞注意到，“居委會告縣政府”訴訟的背后，是長期以來當地居民和鶯歌海鹽場的土地矛盾。

新二社區黨支部書記、居委會主任陳文玉手持海南二中院的立案通知書。 本文圖片 受訪者供圖

新二社區是鶯歌海鎮的一個農村集體經濟組織，早在上個世紀50年代，該村集體土地被大量征用建設鹽場。澎湃新聞（www.thepaper.cn）查詢檔案資料了解到，因土地問題，鶯歌海鹽場和附近農村之間的矛盾由來已久。新二社區居委會原主任陳邢福稱，鹽場在很長一段時間內都有給予村民糧票補助，保證村民的基本口糧，而在上世紀90年代初期停了。

陳文玉說，沒有耕地的新二社區發展極為困難，還成了“光棍村”。所幸社區里的300畝地已經形成規模養殖的魚塘蝦塘，解決了上千人的就業。但從2020年起，鶯歌海鹽場稱村民侵占鹽場土地“違建養殖”，要求“排除妨害”。她不理解，鹽場土地大面積荒廢，為何還要爭搶這些失地農民最后的“救命魚塘”。

2020年4月，鶯歌海鎮政府答復縣政府的調查報告中稱：“鶯歌海鹽田萬頃，現大面積鹽田干涸，大部分鹽田沒有進行生產，成片的土地荒廢，鶯歌海人民痛心疾首，一邊沒地勞作，一邊嚴重浪費土地資源。”

多名當地群眾和干部反映，鶯歌海鹽場存在大量閑置土地。

公開資料顯示，鶯歌海鹽場幾經周折后轉隸到海南省屬國企——海南發展控股有限公司下屬子公司海南鶯歌海鹽場有限公司經營管理。澎湃新聞注意到，2024年6月，鶯歌海鹽場對外貼出招租公示，涉及20處地塊。工作人員稱，地塊面積不一，大的能達到四五百畝，小的幾十畝，有的閑置十年，有的已閑置二十年。

土地被征村中無地，如今成“光棍村”

鶯歌海鎮位于海南省樂東黎族自治縣西南部，西、南兩面臨南海，轄鶯一、鶯二、鶯三、新興、新一、新二6個居民委員會。其中，新一社區和新二社區是由此前的新村調整而來。

今年68歲的陳邢福當了十四年新二社區的居委會干部，其中2012年到2020年任居委會主任一職。他說，新村以前有幾千畝的農田，同時又背靠南海，有“魚米之鄉”之稱。1957年前后，新村將土地都交由國家征用，建設起了鶯歌海鹽場。

鶯歌海鹽場于1958年建成投產，如今已是中國第二、南方最大的海鹽場。

然而，在和各村干部交流時，新二社區居委會主任陳文玉時常覺得“抬不起頭”，老百姓與其他村人相比也覺得“低人一等”。

陳文玉說，土地被鹽場征用后，新二社區是全鎮唯一一個沒有耕地的村居，也是唯一一個沒有設置“田長制”的村居。鎮里面召集與耕地相關的會議，都不需要通知陳文玉出席，“沒有耕地，沒必要參加”。

新二社區不少群眾到數十公里外的其他村鎮挑瓜求生。

因為沒有耕地，除了部分村民在魚塘搞養殖外，其他村民只能到附近村鎮干挑西瓜、哈密瓜等體力活為生。不少挑瓜村民對澎湃新聞稱，挑瓜需要半夜就出發，時常要超負荷工作將近20小時，“很羨慕其他村子的人，做夢都想有自己的地”。

陳文玉說，沒有土地也一定程度上導致了當地男人“娶妻難”。據其近期摸底統計，社區40歲以上未婚男性（不包括離婚）達到380多人，“沒有姑娘愿意嫁給一個沒地的農民”。

土地矛盾不斷，如今引發魚塘爭議糾紛

土地被征后，當地百姓的生產、生活如何保證，一直是鹽場和地方群眾爭議的焦點。

陳邢福說，新村的百姓主要靠外出務工和打魚為生，有時雙方仍會為土地使用問題產生矛盾。比如，1977年，還出現鶯歌海鎮多個村的村民到鹽場搶鹽事件。

案卷中，樂東縣自規局曾提交一份廣東省革命委員會辦公廳1979年作出的一份《關于鶯歌海鹽場鹽農關系問題座談會紀要》（下稱“《紀要》”），專門探討了鶯歌海鹽場出現的農民搶鹽風波。

《紀要》指出，鶯歌海鹽場附近部分群眾到鹽場搶鹽鬧事是錯誤的，是違法行為。鑒于經過批評教育之后能夠堅決改正錯誤，自覺將原鹽、物資退回鹽場，可不予追究。

“鶯歌海鹽場和附近社會的矛盾的激化，有工作上的問題，還有很多歷史原因。國家對被征土地的農民的生產、生活關心照顧是不夠的。”《紀要》指出。

1979年，廣東省派員調查搶鹽風波，會議紀要中稱“國家對被征土地的農民生產、生活的關心照顧是很不夠的。”

《紀要》還指出，被鹽場征用土地的社隊，農民口糧過低的，應撥給返銷糧。對于征用土地過多，剩下耕地無法維持生活的，采取定產定銷，一定幾年的辦法，以穩定群眾生活。

陳邢福說，改革開放后的一段時間里，鹽場和當地群眾保持著還比較不錯的關系。在一段時間里，鹽場有給群眾發放糧票，普通居民每月22斤口糧，漁民每月每戶30斤口糧，每個人每個月供應3斤花生油，老百姓們也有了基本的口糧保證。村里面的供水、供電全部都由鹽場負責，老百姓都不需要付錢。到上世紀90年代初期，這些保障都停了。

新二社區一直留有300多畝地給當地群眾作為魚塘搞養殖業。“以前的鹽場領導一直很支持我們，還主動幫我們魚塘供電。”陳邢福說。

2020年初，因為300畝的魚塘使用問題，鶯歌海鹽場和新二社區再次發生矛盾糾紛。鹽場認為魚塘歸鹽場所有，村民侵占了國有用地；村民認為過去幾十年魚塘一直歸社區所有，經過社區發包、漁民承包，并不屬于鹽場用地。

目前，一些居民的魚塘已被強制填平。

陳文玉說，那次糾紛后她才知道，早在2014年就樂東縣自規局就給鹽場辦理了《國有土地使用證》，社區內的300多畝魚塘養殖用地都被納入范圍內。她稱，在此之前，縣自規局沒有做告知和現場勘察，社區根本不知情。

“這可是老百姓最后的‘救命魚塘’啊。”2020年9月，新二社區居委會提起行政訴訟，請求撤銷鶯歌海鹽場的《國有土地使用證》。

陳文玉說，起訴后，鶯歌海鎮領導、縣法院法官等過來找她和村民做工作，表態會向縣領導反映并協調此事，讓他們主動撤訴。經勸說后，社區撤訴。

陳文玉表示，撤訴后，鎮領導并沒有帶他們找到縣領導協調和解決此事。更令她沒想到的是，撤訴后，2023年6月，鶯歌海鹽場利用上述國土證反訴新二社區，要求“排除妨礙”。

鎮政府調查報告：鶯歌海人為鹽場做出了巨大貢獻

案卷材料顯示，海南省發展控股有限公司曾反映過鶯歌海鹽場國有土地被非法侵占問題。針對該問題，2020年4月26日，鶯歌海鎮人民政府作出一份調查報告向縣政府反映。

調查報告稱，自收到縣政府辦轉來《海南省發展控股有限公司關于解決鶯歌海鹽場國有土地被非法侵占影響鹽業生產問題的請示》和《海南省發展控股有限公司關于盡快解決村民違建養殖塘問題》的函，鎮委、鎮政府高度重視，及時召開了鎮三套班子會議，成立了工作調查組和談話教育組，第一時間組織開展調查核實工作，作出這份調查情況報告。

調查報告介紹，鶯歌海鹽場實際建成區南起水道口，北至田頭，西起鶯歌海，東至金雞嶺，坐擁3793公頃(56895畝)的廣袤平原，共征耕地11683畝，海灘荒地45212畝。為支持鶯歌海鹽場開發建設，當年鶯歌海全部青壯年勞力加入建設鹽場的大軍中。與此同時，為了支持鶯歌海鹽場這個國家重點項目的建設，鶯歌海人無償獻出的5萬多畝土地的厚禮。正是因為有了這5萬多畝土地的加入，使得鶯歌海鹽場成為全國第二、南方最大的鹽場，鶯歌海人為力推鹽場建設作出了無私的巨大貢獻。

由于耕地被征用，僅剩下50畝水田和3000余畝的荒坡、荒地和突兀的沙丘，新興社區居民為求生計，使生活有著落，轄區居民不辭勞苦，艱苦創業，用勤勞的雙手對“大三角”“水道口”等周邊閑置的荒坡、荒地進行開墾、平整改壤，墾殖生產；鹽場建設征用土地過程，沒有進行周密科學地質勘探，導致有征用土地不能實施生產。新二社區居民自50年代末就開始利用征而不用的土地和所開墾出來的土地進行農業生產；到1975年，鹽場為搞形象工程，不顧相關批示和征用合同的規定，在“大三角”西邊耕地開挖大型排淡溝，圈地占地，群眾怨聲載道，叫苦連天，相繼出現群眾與鹽場發生多起沖突事件。

對于鹽場反映“部分村民違建養殖塘的問題”，調查報告稱，新興“大三角”土地和鹽場權屬問題從一開始至今存在權屬爭議。鹽場征而不用，新興社區居民為求生計，在賴以生存的大三角興起修建高位池養殖池，總計面積500多畝。

2010年至2013年期間，為發展社區養殖業，繁榮居民經濟利益，當地相繼將新二社區范圍常年勞作的自然湖泊南側一百多畝的水域和灘涂地面積不等發包給各承包戶圍湖建塘。據統計，共對外發包58戶518畝，從2010年開始新二社區居民相繼在土塘上改造高位池養殖，至今改造將近400畝高位池。

此外，群眾生產生活用電也是從鹽場工業生產用電上接通的，并沒有存在私自拉電問題。新興、新二社區將權屬爭議土地發包出租，主要是發展集體經濟，增加社區集體經濟收入。

鎮政府稱土地荒廢傷害人民感情：“一邊沒地勞作，一邊嚴重浪費”

對于此事的處理意見，鶯歌海鎮政府認為，從十九世紀二三十年代至今，新興、新二社區居民一直在上述傳統作業區域生產勞作經營，該鎮歷來人多地少，特別是新村耕地鹽堿化嚴重，無法種植耕作，為尊重歷史和考慮當地居民的生計問題，建議縣政府協調鹽場在不影響鹽場經濟，居民不破壞生態環境的情況下，同意新興、新二社區居民在約定時間內(最終以雙方協商為準)繼續在傳統區域內進行養殖，鎮政府將有計劃逐步引導群眾轉產轉業，確保轄區安全穩定。

鶯歌海鎮政府同時建議，由縣政府牽頭，組成工作組，協調縣相關部門調查處理，本著公平公正的原則對該鎮周邊村、鹽場權屬爭議土地重新確權，從根本上解決雙方長達60余年之久的歷史遺留土地糾紛問題，鎮政府將極力配合相關工作，嚴肅查處。

“鶯歌海鹽場不僅是海南省發展控股有限公司的鹽場，也是鶯歌海人的鹽場。”鶯歌海鎮政府表示，當年，為了支持鶯歌海鹽場這個國家重點項目的建設，鶯歌海人為鹽場建設作出了無私的巨大的貢獻，無償獻出的5萬多畝土地。現如今，正處于產業轉型中艱難爬滾的鶯歌海人，使用土地嚴重短缺，發展遇到瓶頸。

鶯歌海鎮政府在報告中表示，海南省發展控股有限公司作為海南知名且具有強烈社會責任心的大型國有企業，懇請其幫助鹽場融入鶯歌海當地經濟發展，并提出意見建議：

新村及周邊社區居民反映鹽場從鶯歌海1號橋至水道口處納潮排淡溝垃圾、淤泥堵塞，污水橫流，氣味難聞，易滋生蚊蟲細菌，嚴重影響周邊居民生活，對當地的生態環境造成嚴重影響，建議鶯歌海鹽場進行治理。此外，鹽場邊界與社區臨近，由于鹽田近岸土地鹽化、赤化，凹凸不平，雜草叢生，臟亂差現象突出，嚴重破壞當地自然景觀。建議鹽場加大投入進行生態修復，平整土地，進行綠化、美化。

排淡溝穿過居民區，散出一陣陣惡臭。

最后，鶯歌海鎮政府表示，“鶯歌海鹽田萬頃，現大面積鹽田被干涸，大部分鹽田沒有進行生產，成片土地荒廢，鶯歌海人民痛心疾首，一邊沒地勞作，一邊嚴重浪費土地資源，這極大地傷害了鶯歌海人民的感情。”鎮政府建議鶯歌海鹽場盡快采取積極有效措施，讓鶯歌海本不富足的土地資源發揮應有的效能。

鶯歌海鎮政府調查報告稱：“鶯歌海人民痛心疾首，一邊沒地勞作，一邊嚴重浪費土地資源。”

居委會起訴縣政府和自規局，鹽場 20塊土地正招租

目前，鶯歌海鹽場訴漁民侵占魚塘的案件陸續已經宣判。多位漁民都以敗訴告終。

判決書中，法院認為，鶯歌海鎮新二社區居民委員會并非涉案土地的所有權人與使用權人，已構成侵權，判決新二社區居委會及其村民停止侵害鶯歌海鹽場土地并將土地返還，清除案涉土地范圍內的一切建筑物、構筑物等附屬物、設施以及其他財物。

目前，鶯歌海鹽場將18起案件向法院申請強制執行，法院已受理，并進入執行階段。

2023年11月，新二社區居委會委托律師事務所查詢鶯歌海鹽場2014年辦理《國有土地使用證》等相關檔案。12月6日，樂東縣自規局答復稱：“經我局查詢，我局無上述檔案資料可以提供。”

對于新二社區提出的《國有土地使用證》問題，樂東縣自規局答復新二社區時稱，鶯歌海鹽場是經政府批準合法使用的國有土地，具有合法的土地權屬來源。同時，已向被征地公社和農民支付補償款，已將這部分土地征購為國家所有，頒證程序合法。

2024年5月7日，新二社區對樂東縣政府和樂東縣自規局提起訴訟，要求撤銷兩被告作出的上述復函，責令其重新作出處理決定。6月6日，海南省第二中級人民法院決定對該案立案。

此外，新二社區居委會還對樂東縣自規局提起另外一起訴訟，要求撤銷鶯歌海鹽場的《國有土地使用證》。6月27日，樂東縣法院對該案決定立案，并已組成合議庭。

多位新二社區干部、群眾給澎湃新聞發來不同角度的社區視頻顯示，畫面中大量的土地處于閑置狀態。不少群眾反映，其中一些地從上世紀80年代就開始閑置荒廢。

2024年6月，鶯歌海鹽場對外貼出招租公示，涉及20處地塊。

2024年6月初，鶯歌海鹽場貼出一張“2024年招租公示”，包括金雞嶺、新村、鶯歌海、佛羅、鹽田等多個地方的20塊土地、7處房屋招租，租金為每平方每年0.2元到25元不等。

6月25日，澎湃新聞致電該公示上所留的鶯歌海鹽場資產項目部聯系人陳先生。陳先生介紹，目前招租的土地小的幾十畝，大的能達到兩三百畝、四五百畝。因為這些土地的鹽含量高，鹽堿度比較高，對農業種植影響大一些，“搞農業的話你就得改土，拉土過來覆蓋一層”。

對于這些土地閑置的情況，陳先生稱，“空10年的也有，空20年的也有”。他稱，報建手續還得需要承租人自己解決，“這邊沒有控規，報建手續可能不會接”。

6月28日下午，針對“土地閑置”“與當地群眾土地矛盾”等相關問題，澎湃新聞致電鶯歌海鹽場董事長邢思迪。邢思迪表示電話中不會對上述問題進行回答，“自規局有明確回復，法院也有過判決”。

樂東縣自規局局長鄧才鋒對澎湃新聞表示，“這里面的事情都扯了很多年了。老百姓說他有道理，事實上政府也是有道理的。”對于土地大量閑置的問題，鄧才鋒表示：“這么一大塊地，說白了都是省里的決策，下一步怎么用，省里面會有考慮，只是暫時不用。”“這么大塊地，到底落什么產業，還沒考慮好，也不是我們縣能考慮的問題，肯定是省里考慮的問題。”對于其他問題，鄧才鋒說建議記者來函反映。

對于鹽場和新二社區的矛盾，澎湃新聞致電鶯歌海鎮黨委書記陳大輝。陳大輝表示，“他們（新二社區）起訴的是鹽場，不是起訴鎮政府，具體可以找鹽場去了解情況。”隨后陳大輝掛斷了電話。

對于群眾反映的“救命魚塘”問題，鶯歌海鎮鎮長陳倩倩對澎湃新聞表示，目前雙方還在訴訟中，土地性質還需要進一步確認和了解，現在還沒辦法進行具體的回復。

對于鶯歌海鎮政府在2020年4月作出的調查報告，陳倩倩表示自己此前還未任該鎮鎮長，不了解報告情況。對于魚塘可能被強制執行填平涉及上千名群眾的就業問題，陳倩倩說：“等案子結果出來后，看雙方如何執行調解，這個還沒辦法具體答復。”