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3047798688@qq.com河北是我國唯一兼有高原、山地、丘陵、平原、湖泊和海濱的省份,全省草原面積4266萬畝,其中張家口、承德地區3358.4萬畝,占全省草原面積的78.7%。毗鄰首都的張承壩上草原地區,肩負著涵養首都水源和支撐京津冀生態環境的重要功能。
7月25日,河北省第十三屆人大常委會第十一次會議表決通過了《河北省人民代表大會常務委員會關于加強張家口承德地區草原生態建設和保護的決定》(以下簡稱《決定》),這部40條5000多字的決定,重點對草原規劃、政府職責、資金保障以及草原建設、保護、利用、法律責任等方面進行了規范,自2019年8月1日起施行。
河北省人大常委會農工委相關負責人告訴《法制日報》記者,這部《決定》填補了河北草原立法的空白,為加強張承地區草原生態建設、保護和合理利用提供了法律依據和保障,對推進首都水源涵養功能區和京津冀生態環境支撐區建設具有重要意義。
加強立法刻不容緩
翻開河北地圖可以看到,張家口、承德地區既是京津冀地區多條河流的發源地及上游地段,也是北部風沙南侵的必經之地。特殊的地理位置和資源稟賦,決定了張家口、承德地區草原在京津冀地區擔負著防風固沙、涵養水源、防止水土流失等重要生態責任。
建設首都水源涵養功能區和京津冀生態環境支撐區,是習近平總書記對河北作出的重要指示。近年來,河北省委、省政府和張承兩市認真貫徹落實習近平總書記關于“兩區”建設的重要指示,在組織領導、資金投入、工程項目、科技研發等方面持續發力,張承兩地草原綜合植被蓋度達到71.6%,草原生態環境惡化的勢頭得到初步控制。
然而,盡管河北草原保護工作取得了一定的成績,但與新時代生態文明建設的要求還有很大差距,存在不少矛盾和問題。記者從河北省林業和草原局獲悉,河北目前草原生態系統整體仍較脆弱,草原退化、沙化、鹽堿化面積達到39.6%,草原畜牧業生產方式粗放落后,建設和保護資金投入不足,監督管理力量薄弱,技術支撐能力相對落后。
“推動這些問題的解決,迫切需要通過立法統一思想、凝聚共識、系統規范、強力推進。”河北省人大常委會農工委相關負責人表示,加強張承地區草原生態建設,既是河北的一項重大而緊迫的政治任務,又是促進綠色發展、高質量發展的重要戰略舉措,必須以法治力量建設草原,用法律武器保護生態。
據了解,河北目前關于草原生態建設、保護和管理工作的法律依據只有草原法和草原防火條例等相關法律法規,以及張承兩市制定的《張家口市禁牧條例》和《承德市關于推進落實草原保護制度工作方案》等相關規定,亟須出臺一部指導張承地區草原生態建設、保護和管理的法規,以填補河北草原領域法治建設空白。
為此,河北省人大常委會將草原立法列入2019年立法計劃,作為創制性重點項目,要求全力以赴,通力協作,高質量、高標準加快推進。2019年4月,河北省人大常委會農工委會同省林業和草原局成立決定起草組,開啟了草原保護和治理法治化新征程。
“著手制定一部起點高、難度大、要求急的決定,對我們來說是一個嚴峻挑戰。”河北省人大常委會農工委主任梁久豐表示,這部《決定》肩負著推進“兩區”建設、實現綠色發展,從根本上解決張承地區草原生態系統脆弱等突出問題的重大使命。
完善制度破除瓶頸
《決定》首先強調了規劃引領。為統籌做好草原建設、保護、利用工作,提高草原科學化、現代化管理水平,促進草原持續健康發展,《決定》明確河北省人民政府應當依據國家草原建設、保護和利用規劃,結合本省國土空間規劃,編制全省草原建設、保護和利用規劃,并重點加強對張家口、承德兩市草原工作的指導；縣(市、區)人民政府應當編制專項規劃,并組織實施。
河北省林業和草原局相關負責人在《決定》通過后表示,目前,《河北省草原建設、保護和利用規劃》正在編制過程中,各市、縣兩級政府待省級規劃印發后,將抓緊編制地方的草原建設、保護和利用規劃,認真組織實施。
推進張承地區草原生態建設、保護和利用,是各級各部門的重要職責,必須明確責任,形成齊抓共管的工作格局?！稕Q定》明確縣級以上人民政府是草原生態建設和保護的責任主體,并對鄉(鎮)人民政府的職責進行了規范。草原行政主管部門及政府相關部門在各自職責范圍內共同做好草原規劃、建設、保護、利用和監督管理相關工作。同時明確省人民政府對草原生態建設、保護和利用工作建立考核獎懲制度。
資金投入不足是制約草原生態建設和保護的重要瓶頸,為此,《決定》明確河北省人民政府應當完善省對下轉移支付制度,加大對國家及省級重點生態功能區的資金支持力度,有效保障生態功能區草原保護支出。市、縣人民政府應當統籌使用縣級以上相關資金,加大財政投入力度。為拓寬資金籌措渠道,《決定》明確規定,堅持政府主導、市場運作,建立多元化資金籌措機制,多渠道籌措資金,鼓勵引導社會資金投入草原生態建設保護。
“完善省對下轉移支付制度”被普遍認為是《決定》最大的亮點,資金投入捉襟見肘是制約草原生態建設和保護的重要瓶頸,強化資金投入為草原建設解了燃眉之急。
草原建設是草原生態保護、利用的重要基礎,《決定》對退耕還草、草種基地建設和保護、調整種植結構、建設人工草地、開展草原圍欄、牲畜圈舍基礎設施建設方面作出規定。特別是明確對退化、沙化、鹽堿化和水土流失嚴重的草原進行專項治理。同時統籌兼顧草原生態建設和農牧民的生產生活,通過分類指導、科學施策、鼓勵支持,多渠道增加農牧民收入。
規范利用加大處罰
草原保護必須推進,農牧民利益必須維護,河北此次草原立法,就是要在矛盾沖突的焦點上找到“平衡的支點”。“不能以犧牲生態環境換取一時經濟增長,也不能因為保護生態環境讓群眾生活水平降低。因此,必須堅持生態優先,綠色發展,實現生態建設和經濟發展的雙贏。”河北省人大常委會農工委副主任馬桂旺說。
據了解,《決定》起草過程中,既突出了建設和保護,又體現了合理利用。對于草原合理均衡利用,《決定》通過劃定基本草原,建立基本草原保護制度,嚴格落實禁牧、休牧、輪牧,實行以草定畜、草畜平衡等措施,盡量把對草原生態的影響降到最低。
《決定》明確將生態紅線范圍內的草原劃定為基本草原,建立基本草原制度,實行禁牧、休牧、輪牧和草畜平衡制度,建立水資源管理和用水總量控制制度,加強地下水位動態監測,從嚴控制地下水開采。加強草原生物災害防治,火災預防和撲救等工作。針對草原執法力量不足的現狀,《決定》明確鼓勵政府通過購買社會服務的方式,設立草原管護公益崗位,加強草原看護工作。
合理利用草原資源是保護草原生態的必要手段,對于草原利用行為,《決定》予以充分規范。其中明確,礦藏開采、工程建設確需占用草原的,必須嚴格履行審批手續。臨時占用草原的,應當編制植被恢復方案,嚴格控制在天然草原上建設人工飼草飼料基地,確保草原有序合理利用。
為切實加強草原建設、保護和合理利用,依法制止各種破壞草原的違法行為,《決定》既強化了政府主管部門的監管責任,又規定了草原行政主管部門工作人員和相關國家機關工作人員的法律責任。同時對違反本決定的各種違法行為,分別設定相應的法律責任,加大對違法行為的處罰力度。
毀壞圍欄、防火防災等草原設施,非搶險救災和農牧民搬遷的機動車輛離開道路在草原行駛,在嚴重退化、沙化、鹽堿化、水土流失的草原以及生態脆弱區的草原上采挖植物,野外宿營、野炊等行為,都是《決定》禁止在草原上從事的活動,并規定了具體罰則。
“沉疴還需猛藥治。法規執行是否有效,在很大程度上取決于違法成本設置的高低。”河北省人大常委會農工委法案處處長張國琛介紹,《決定》主要是細化了處罰的行為、種類、幅度,增加“按只(頭)處罰和按面積處罰”等措施,以期從根本上解決“違法成本低,守法成本高”的問題。
河北省林業和草原局相關負責人表示,《決定》的出臺為草原執法提供了強有力的法治保障,具有充分的法理依據和較強的可操作性,各級草原行政主管部門將依法加強執法隊伍建設,嚴厲打擊亂開、亂采、濫挖、亂占等各種破壞草原的違法行為,鞏固草原建設、保護成果,維護草原生態環境。（記者 周宵鵬）
