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漫畫/高岳
“《陜西省秦嶺生態環境保護條例》已于9月27日經陜西省第十三屆人民代表大會常務委員會第十三次會議修訂通過,現將修訂后的《陜西省秦嶺生態環境保護條例》公布,自12月1日起施行。”9月27日,陜西省第十三屆人民代表大會常務委員會在官網發布了第十八號公告。
據了解,2008年3月1日正式實施的《陜西省秦嶺生態環境保護條例》(以下簡稱《條例》),是我國首部為一條山脈所進行的地方綜合立法保護的省級地方性法規,在保護秦嶺生態安全、維保護秦嶺生物多樣性、維護秦嶺涵養水源、保持水土等功能方面發揮了積極作用。2017年1月5日,該條例經陜西省第十二屆人民代表大會常務委員會第三十二次會議修訂通過,自2017年3月1日起施行。這次是陜西省第二次修訂該條例,備受社會各界關注。
《條例》修訂突出“嚴”和“細”
“修訂《條例》是我省深入貫徹落實習近平總書記關于秦嶺生態環境保護重要指示批示的具體行動,《條例》修訂堅持生態優先和綠色發展導向,充分保護秦嶺生態環境,促進經濟社會協調發展、人與自然和諧共生。”9月25日下午,陜西省人大法制委員會主任委員何少林在接受采訪時表示,此次修訂《條例》突出了“嚴”和“細”。“嚴”,就是保護的范圍和保護的各項規定更加嚴格；“細”,就是對各類生態的保護和開發建設活動的規范更加細化,更有利于《條例》的落地落實。
陜西省人大常委會法工委法規三處處長田文平向《法制日報》記者介紹:“陜西省委書記、省人大常委會主任胡和平高度重視《條例》修訂工作,先后主持召開四次專題會、一次審讀會,專題研究修改《條例》,逐條逐句逐字進行審讀討論,聽取涉秦嶺6個設區的市政府主要負責人、省級有關部門負責人和有關法律、生態環保等領域專家的意見建議,為《條例》的順利出臺把好政治關、政策關、法律關,發揮了定方向、謀全大局、打基礎、利長遠的作用。”
按照專題會議要求,陜西省政府組織有關部門做了大量深入細致調查和專業測繪工作,提供了秦嶺生態環境保護基礎數據和圖冊,摸清了秦嶺范圍內3個保護區現有城鎮、鄉村、人口、土地、項目等底數和647個各類保護單元分布等情況,為科學合理劃分規范各保護區范圍及管理,做好條例修訂工作提供了重要依據。
“整個《條例》修訂過程充分展體現了黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的科學民主依法立法工作新格局。”田文平表示,《條例》修訂參與范圍之廣,研究層次之高,征求意見之多,底數資料之細,前所未有。
“海拔+區塊+生態廊道”保護特色
“之前人們只是籠統地說‘這里就是秦嶺’,但具體包括哪些區域,并不清楚。《條例》的亮點之一便是明確了秦嶺生態環境保護范圍和重要區域。”田文平說。
《條例》第二條明確秦嶺生態環境保護范圍,是指本省行政區域內秦嶺山體東西以省界為界、南北以秦嶺山體坡底為界的區域,包括商洛市全部行政區域以及西安市、寶雞市、渭南市、漢中市、安康市的部分行政區域。
經組織地理學、地貌學等方面專家論證,確定秦嶺山系主梁是指秦嶺山脈西起陜甘界,經玉皇山、鰲山、太白山、終南山、草鏈嶺、華山一線,東至陜豫界,渭河流域與嘉陵江、漢江、南洛河流域的分水嶺。同時明確了秦嶺主要支脈,是指連接秦嶺山系主梁且海拔在1500米以上具有重要生態功能需要重點予以保護的支脈；主梁兩側各1000米、主要支脈兩側各500米以內的區域,按照投影范圍計算。并明確了14條主要支脈名錄,如黑泥支脈、四方臺支脈、首陽山支脈等。
此外,為了突出保護優先原則,《條例》將原條例“禁止開發區、限制開發區和適度開發區”名稱對應修改為“核心保護區、重點保護區和一般保護區”；同時對各保護區的范圍重新作了劃分,擴大了核心保護區、重點保護區的范圍。
經初步測算,核心保護區面積為0.81萬平方公里,占秦嶺區域面積約14%,與2017年條例規定的“禁止開發區”面積占比0.77%相比,提高了近20倍；重點保護區面積為1.76萬平方公里,占秦嶺區域面積約30%；一般保護區面積為3.25萬平方公里,占秦嶺區域面積約56%。
《條例》第十八條規定,除本條例另有規定外,核心保護區不得進行與生態保護、科學研究無關的活動；重點保護區不得進行與其保護功能不相符的開發建設活動。一般保護區生產、生活和建設活動,應當嚴格執行法律、法規和本條例的規定。
“將禁止開發區、限制開發區和適度開發區,改為核心保護區、重點保護區、一般保護區,并將秦嶺主梁全部納入核心保護區范圍也是《條例》的一大亮點。”在田文平看來,有些海拔1500米的區域,按照劃分區域,應該屬于重點保護區,確定為主梁后,仍將其歸入到了核心保護區內予以保護。因為經過修訂,秦嶺生態環境保護模式在原來規定的基礎上形成了以海拔為基準礎、“海拔+區塊+生態廊道”為特色依托的秦嶺生態環境保護模式,這也體現了保護的整體性、系統性和原真性,避免過去秦嶺保護“孤島”現象的發生。
建立保護規劃體系讓責任落實
9月24日下午,在陜西省十三屆人大常委會第十三次會議分組審議現場,醒目的秦嶺保護規劃分區圖、保護單元圖“上墻”,供組成人員審議時參考。
“經過修訂,形成了以省秦嶺生態環境保護總體規劃為統領、以省級專項規劃為依托,以設區的市秦嶺生態環境保護規劃為支撐的規劃體系,輔之以省、市、縣三級分區保護圖,更有利于秦嶺生態環境保護責任落地落實和精細化管理。”何少林介紹說。
《條例》第十三條明確,陜西省秦嶺生態環境保護委員會應組織發展改革等行政主管部門,結合國家和本省國土空間規劃要求,依法編制省秦嶺生態環境保護總體規劃,報省人民政府批準后公布實施,并報省人民代表大會常務委員會備案；設區的市根據省秦嶺生態環境保護總體規劃,組織編制本行政區域秦嶺生態環境保護規劃,繪制本行政區域內秦嶺生態環境保護規劃分區保護圖,經本級人民政府批準后公布實施；縣(市、區)依據省、設區的市規劃要求,結合實際,制定秦嶺生態環境保護實施方案,繪制本行政區域內秦嶺生態環境保護規劃分區保護詳圖,經本級人民政府批準后公布實施。
此外,《條例》規定,設區的市人民政府應當按照秦嶺生態環境保護標志、標牌、界樁設置標準和辦法,設置核心保護區、重點保護區和一般保護區的保護標志、標牌、界樁。秦嶺生態環境保護標志、標牌、界樁設置標準和辦法,由省秦嶺生態環境保護委員會制定公布。
《條例》第十四條第二款明確了專項規劃由省級有關部門組織編制,并對專項規劃的審查、批準及備案作了規定。
損害賠償制度先于國家立法
“《條例》的另一個創新點在于,先于國家立法規定了生態環境損害賠償制度。目前,生態環境損害賠償制度沒有國家法律依據,只有國家政策。這是在沒有上位法規定的前提下,結合陜西實際和秦嶺保護緊迫性作出的創新,明確了賠償權利人、賠償義務人和賠償方式,有利于我們更好地保護秦嶺。”《條例》專家論證會成員、西北農林科技大學教授田義文在接受采訪時表示。
《條例》第七十一條規定,省、設區的市人民政府應當組織實施生態環境損害賠償制度,指定相關部門或者機構負責生態環境損害賠償具體工作,依法追究損害秦嶺生態環境單位和個人的賠償責任。
此外,《條例》還增加了“約談制度”,提高了處罰標準,加大了處罰力度,大大增加了違法成本。
《條例》第七十條規定,對秦嶺生態環境質量狀況持續下降或者未完成秦嶺生態環境質量狀況改善目標的地區,省秦嶺生態環境保護委員會應當會同有關部門約談有關設區的市、縣(市、區)人民政府的主要負責人。約談情況應當向社會公開。
《條例》第七十三條規定,各級人民政府、縣級以上負有秦嶺生態保護監管職責的部門和機構的公職人員在秦嶺生態環境保護工作中違反本條例規定,有下列情形之一的,比如“未按照規定要求編制規劃、實施方案或者弄虛作假的……”對負有責任的領導人員和直接責任人員給予記過、記大過處分；情節較重的,給予降級或者撤職處分；情節嚴重,造成秦嶺生態環境和資源破壞等嚴重后果的,給予開除處分,其主要負責人應當引咎辭職；構成犯罪的,依法追究刑事責任。（記者 孫立昊洋 《法治周末》記者 馬金順）
