安陽：遺產保護與民生改善的“破冰”之路

　　《河南省安陽殷墟保護條例》（以下簡稱《條例》）為什么要修訂？其中隱含著怎樣的考量？有哪些亮點值得期待？近日，市人大常委會法工委相關負責同志接受了本報記者專訪，講述了《條例》修訂前后不為人知的艱辛與努力。

　　“不容易！這條‘破冰’之路，安陽整整走了兩年多。”

　　9月15日，市人大常委會法工委副主任戴海波感慨地說，一直以來，殷墟保護與發展存在著諸多難題，新修訂的《條例》，不僅加大了殷墟保護研究利用力度，而且著重解決了設立殷墟保護專項資金、解決居民搬遷安置用地和經費等熱點、難點問題，使《條例》在“以法促保”的過程中，更加體現了“以法護民”，有望從整體和根本上解決殷墟遺址保護與民生發展的矛盾困局。

　　為什么修訂？

　　遺產保護與民生改善的現實需要

　　據了解，原《河南省安陽殷墟保護管理條例》，于2001年9月經河南省第九屆人民代表大會第二十四次會議審議通過，至今已施行20年。隨著經濟社會的飛速發展，原條例部分條款已與當前文物保護形勢和當地民生改善需求不相適應，與國家新修改的有關法律法規不一致。近年，習近平總書記多次對殷墟、甲骨文保護研究作出指示批示，中共中央、國務院以及省委、省政府對切實做好殷墟保護工作提出新要求，《條例》修訂可謂迫在眉睫。

　　“《條例》的修訂，是深入貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神，進一步強化殷墟保護法律支撐、推動殷墟保護水平提升的需要，也是民生改善和發展的需要。”戴海波介紹，按照我國文物保護法的規定，在全國重點文物保護單位的保護范圍內，限制建設與文物保護無關的項目。這使得29.47平方公里的殷墟保護區內，北關區、殷都區、龍安區兩個鄉、9個街道辦事處、66個村（社區）共15.9萬群眾的民生發展需求受到嚴格制約。

　　一邊是急需保護的殷墟世界文化遺產，一旦被破壞，即不可再生，難以復原；另一邊是遺址保護范圍內的村民為了生存，急需建房、搬遷和發展經濟。實現遺產保護和管理的飛躍，關鍵在于尋找“保護”與“發展”的結合點，成為《條例》修訂迫切需要解決又最為棘手的問題。

　　兩年的努力

　　為矛盾“破冰”打開法治之門

　　為了讓文化遺產與現代文明和諧共存，安陽市也曾做過很多嘗試，終因得不到上級的批復而不了了之。此次《條例》修訂，無疑為矛盾“破冰”打開了法治之門。

　　為認真落實省人大常委會關于修訂《河南省安陽殷墟保護管理條例》的工作要求，2019年1月，河南省人民代表大會安陽代表團將《條例》修訂議案提交至省十三屆人大二次會議。5月，省人大常委會將《條例》修訂列為立法調研項目，安陽市全面啟動修訂工作。

　　市委、市人大、市政府高度重視這一世界文化遺產立法修訂的難得機遇。市人大常委會牽頭成立修訂專班，會同市政府文物、司法等部門負責同志、專家學者及律師團隊集中辦公，深入殷墟保護區社區、村莊，廣泛征求基層干部群眾意見，召開座談會征求職能部門和專家意見；學習先進地市遺址保護經驗，全力投入修訂起草、論證等工作。

　　《條例》修訂過程中，時任市委書記李公樂、時任市長袁家健多次提出指導意見，市人大常委會主任徐家平親自安排部署、溝通聯絡，市人大常委會副主任張保香、張玲、王建國等全程跟進，帶隊開展立法調研，出席各類座談會、論證會、研討會，就《條例》的重點難點問題，反復與省人大常委會、省司法廳、省文物局、省財政廳、省自然資源廳溝通，為修訂工作的順利開展和《條例》成功通過付出了極大的努力和心血。

　　“2020年春節期間，《條例》修訂工作并未因新冠肺炎疫情而中斷。汽車停運、飯店關門，專班成員就騎自行車趕到辦公地工作，就餐用盒飯解決。”戴海波說，大家不辭勞苦、廢寢忘食，對修改、論證成果不斷加以整理、完善，常常工作到深夜。

　　經層層審議把關、反復論證修改，兩年多的辛苦耕耘喜見收獲。今年7月26日，河南省十三屆人大常委會第二十六次會議上，修訂后的新《條例》獲高票通過。

　　實現四大突破

　　體現“以法護保”“以法護民”立法宗旨

　　戴海波介紹，新《條例》共5章37條，與現行《條例》相比，新《條例》實現了加大保護力度、強化資金保障、兼顧民生需求、強化研究利用四大突破，在“以法促保”的過程中，更加重視“以法護民”。

　　為殷墟保護設立專項資金。安陽殷墟作為世界文化遺產和全國重點文物保護單位，保護研究、環境整治、移民遷建、遺址公園建設等工作需要大量的資金支持。在實際的工作中，國家文物保護專項經費只能用于遺址本體保護，且只有在方案獲批后才可申請、撥付。加之市、縣兩級財力有限，難以滿足遺址保護實際需求，殷墟在移民遷建、國家考古遺址公園以及博物館建設等方面存在巨大的資金缺口。為此，新《條例》規定，省、市、區人民政府應當將殷墟保護經費列入本級財政預算，并明確要求省、市設立保護專項資金，統籌利用其他相關資金，在殷墟文物保護、土地征收征用、居民遷建、環境治理和國家考古遺址公園建設等方面予以支持。

　　為遺址保護建立補償機制。長期以來，殷墟當地群眾為遺址保護犧牲了許多個人利益，為彌補群眾因文物保護而長期不能正常生產生活的損失，推動文物保護和保護區內村民生產生活協調發展，新《條例》規定，“殷墟所在地縣級以上人民政府應當建立補償機制，因殷墟保護造成單位或者個人合法權益損失的，依法給予補償。”

　　為居民搬遷安置提供法律支撐。根據《殷墟遺址保護總體規劃（修編）》和《殷墟遺址區內村莊安置詳細規劃》，殷墟保護區內的村莊和居民要逐步遷出。受財力和建設用地指標限制，市、縣兩級政府無法將保護區域內現有村莊和居民遷出安置，導致民生保障和殷墟保護矛盾沖突長期交織，居民日常生活和殷墟保護工作都受到不利影響。為此，新《條例》規定：“省、市政府應當制訂安陽殷墟保護范圍內居民和單位搬遷安置規劃，統籌解決搬遷安置用地和經費。因遷建造成單位或者個人合法權益損失的,應當依法給予補償。”該條款打破了建設用地受限藩籬，為村民居住條件改善激活一池春水。

　　讓更多文物留在安陽活化利用。“此外，新《條例》明確規定安陽殷墟博物館是殷墟出土文物的收藏單位和其價值內涵的展示場所，在殷墟的科學研究、展示陳列、產業引導、教育傳承等方面作出了詳細規定。這些條款，將使更多的出土文物留在安陽，極大滿足殷墟遺址博物館、遺址公園的建設、展示和研究需要。”戴海波說，相信隨著新《條例》的頒布實施，必將推動安陽殷墟這一世界文化遺產走向保護與利用良性循環的發展軌道。